Neil J. Kritz, U.S. Institute of Peace Press
Lời người dịch: Luật pháp có một sức mạnh vô hình, nhưng không do huyền thoại của tôn giáo và cũng không nhờ cuỡng chế kinh tế hay bạo lực quân đội. Công dụng của luật pháp là trừng phạt các vi phạm và đem lại công bình và trật tự cho xã hội. Khi cá nhân có tinh thần tìm hiểu công lý, yêu chuộng hoà bình và đồng thuận cho một căn bản chung sống, thì tất cả tranh chấp xã hội sẽ được giải quyết an hòa bằng phương tiện luật pháp.
Nhưng luật pháp còn là một phương tiện cho các quốc gia lâm chiến vãn hồi hoà bình và tái thiết hậu chiến, đặc biệt nhất là hoà giải quốc gia và hoà hợp dân tộc, một khái niệm quen thuộc với người Việt từ khi có hiệp định Paris.
Thực ra, hoà giải không chỉ là tha thứ của nạn nhân về sai trái của thủ phạm, mà còn là một khuôn khổ luật pháp để xây dựng lại mối quan hệ và niềm tin cho toàn thể xã hội, tạo lập một cộng đồng cho tương lai. Sự đồng tình của cả hai phe thắng và thua trận trong thời hậu chiến sẽ đem lại ý nghiã chung sống về chính trị: điểm chủ yếu cho các vấn đề cá nhân, tập thể, nhà nước, luật pháp và đạo đức sẽ được thảo luận.
Nhưng quan trọng nhất, hoà giải là một đồng thuận giá trị về chính trị. Đầu hàng của cá nhân hay tập thể là một thay đổi thái độ trước phe thắng cuộc và một quyết định hợp lý của lý trí cần được thể chế chính trị bảo vệ, và vai trò luật pháp là điều kiện thể chế tiên quyết. Khuôn khổ cho hoà giải là bình đẳng trước pháp luật, thực thi dân chủ, tôn trọng nhân quyền, dân quyền và tinh thần thượng tôn luật pháp của chế độ.
Dầu bối cảnh tranh chấp khác nhau, các nước Nam Phi, Nam Tư củ, Bắc Ái Nhĩ Lan, Sierra Leone, El Salvador, Guatemala và Rwanda đã tìm ra một căn bản đồng thuận cho tiến trình hoà giải, mà đạo đức là mục tiêu và luật pháp là phương tiện. Đó là hai vấn đề kinh nghiệm cho chúng ta cần được đặt ra khi thảo luận về hoà giải dân tộc. Bản dịch sau đây giới thiệu về vai trò của luật pháp trong tiến trình này.
Nguyên tác của bản dịch là “The Rule of Law in the Post-Conflict Phase – Building a Stable Peace”, Chương 47 của “Turbulent Peace, The Challenges of Managing International Conflict, Chester A. Croker et al (eds.) 2001, U. S. Institute of Peace Press, 2001, 801-820.
Neil J. Kritz là Giám Đốc Chương Trình Rule of Law của U. S. Institute of Peace. Người dịch đặt tựa đề cho bản dịch và loại bỏ tất cả các chú thích để tham khảo về luật quốc tế.
Bài liên quan: “Lý Thuyết Đạo Đức Cho Hoà Giải Chính Trị“, Colleen Murphy, “A Moral Theory of Political Reconcialtion”, Cambridge University Press, 2010.
Bản chất chiến tranh đã thay đổi từ cuối thế kỷ XX. Điều này đòi hỏi chúng ta cần có một viễn kiến mới về phương pháp để giải quyết xung đột cũng như kiến tạo và duy trì hoà bình. Hiện nay, đa số các cuộc chiến xãy ra trên toàn thế giới, mà thực ra là giữa các nước với nhau nhiều hơn là có tính cách quốc tế. Chiến tranh giữa quân đội của các quốc gia có chủ quyền là ngoại lệ.
Thay vào đó, những xung đột tôn giáo và sắc tộc, các tranh chấp về quyền dân tộc tự quyết, quyền kế thừa và các đấu tranh có vũ trang bạo lực giữa các lực lượng chính trị đối kháng quốc nội đã lên đến 93 % trong tổng số các xung đột có vũ trang, theo như một tài liệu ghi nhận được trong những năm gần đây về tình hình thế giới.
Thống kê cho thấy có những hậu qủa sâu xa tác hại cho tiến trình ngăn ngừa tranh chấp, giải quyết xung đột và kiến tạo hoà bình trong thời kỳ hậu chiến. Tất cả những phương tiện kỹ thuật có thể giải quyết chiến tranh loại cổ điển giữa các nhà lãnh đạo các quốc gia trước đây, nay đã không còn thích hợp làm cho các thoả ước có ý nghĩa hơn để hoà giải các đối nghịch nội bộ và đoàn kết quốc gia. Một trong những yếu tố đóng vai trò quan trọng trong bối cảnh thay đổi của chiến tranh là sự phát triển về uy lực pháp quyền.
Để làm khởi điểm, chúng ta cần nhận ta sự khác biệt giữa uy lực pháp quyền (the rule of law) và đơn thuần cai trị bằng luật (rule by law), đây là điểm chính. Những khái niệm bao quát như dân chủ và uy lực pháp quyền có thể bị lầm lộn. Ngay cả các chế độ độc tài thường dùng luật pháp như một phương tiện trong cơ chế kiểm soát xã hội. Chế độ Đức Quốc Xã che đậy tội ác bằng một bề mặt hợp pháp. Hiến pháp của Liên Xô năm 1936 đọc lên giống những lời kinh cầu nguyện về những quyền hiến định, nhằm phục vụ cho Stalin vì những khe hở luật pháp dễ làm biến dạng luật. Trong những tuần cuối cùng còn nắm quyền, chế độ Ceausescu tại Romania đã dùng luật để giết dân.
Đó là những thí dụ cho thấy cai trị bằng luật trong khi toà án, luật lệ chỉ là huy động gian xảo để phục vụ bạo quyền. Thực ra, uy lực pháp quyền không chỉ đơn thuần cung ứng phương tiện để chính quyền có thể sử dụng và lạm dụng quyền lực. Ngược lại, nguyên tắc này giới hạn quyền của chính quyền, buộc chính quyền phải tuân thủ phương cách ứng sử phù hợp luật pháp đã được quy định và công bố. Trong bối cảnh hậu chiến, nguyên tắc này còn giúp kẻ cựu thù đóng vai trò chủ yếu trong việc tuân phục trật tự mới với tất cả thành tín.
Tuân thủ uy lực pháp quyền không chỉ dừng lại ở chỗ chỉ áp dụng một cách máy móc về những đặc điểm kỹ thuật pháp lý trong trạng thái tĩnh lặng. Nguyên tắc này còn tìm kiếm liên tục những thể chế và tiến trình nhằm tạo ổn định đích thực thông qua công lý. Ngoài mục tiêu hướng về một chính quyền mà khả năng bị hạn chế, uy lực pháp quyền nhằm bảo vệ quyền luật định cho các thành viên trong xã hội. Nguyên tắc này tạo ra luật và thủ tục để cưỡng chế quyền của mọi phe phái, buộc tất cả phải chịu trách nhiệm về hành động của mình và cấm đoán mọi cách thu tóm quyền lực thành độc tài hay chuyên chế. Luật pháp còn cung ứng đủ loại phương tiện nhằm giải quyết ôn hòa các tranh chấp giữa tư nhân, phe nhóm hay chính quyền. Bằng cách này, uy lực pháp quyền kết hợp để đảm bảo một nền hoà bình lâu dài. Trong một phiên họp lịch sử tại Copenhagen năm 1990, 35 quốc gia khi thành lập Cơ Quan An Ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) có xác nhận mối quan hệ này. CSCE tuyên bố rằng mọi xã hội dựa trên uy lực pháp quyền là điều kiện tiên quyết cho một trật tự lâu dài cho hoà bình, an ninh, công bình và hợp tác.
Sự thay đổi các tranh chấp từ dạng quốc tế sang các liên quốc gia đem lại vai trò uy lực pháp quyền với hai cách quan trọng. Thứ nhất, luật quốc tế mở lối và tạo thích nghi cho những tình hình mới thông qua những thay đổi tiệm tiến về luật chiến tranh. Hiện nay, người ta ngày càng đồng thuận nhiều hơn về những tiêu chuẩn pháp luật mà trước đây chỉ quy định chiến tranh giữa các quốc gia, những lạm quyền vào thời chiến cũng như những vi phạm luật quốc tế, ngày nay luật được áp dụng trong phạm vi liên quốc.
Từ nữa thế kỷ nay, thế giới đã có quy định những quy trách cá nhân trong việc vi phạm tội chiến tranh, tội ác chống nhân loại tại Nuremberg. Theo luật quốc tế, những tội phạm này được hiểu chung là chịu trách nhiệm khi đặt trong khung cảnh chiến tranh giữa các quốc gia.
Tháng 11 năm 1994 khi Hội Đồng Bảo An Liên Hiệp Quốc (LHQ) thiết lập Toà Án Hình Sự Quốc Tế để xét xử tội diệt chủng tại Rwanda, thì sự hiểu biết này đã thay đổi. Khi Hội Đồng Bảo An chấp thuận Hiến chương Toà án Rwanda, một mặt là nghiêm cấm mọi đòi hỏi nối kết giữa khởi tố quốc tế, trừng phạt các tội ác chống nhân loại, nhưng mặt khác, tranh chấp về các vi phạm có đặc điểm quốc tế hay phi quốc tế, cũng áp dụng những cấm đoán quốc tế vào trong những tranh chấp thuần túy quốc nội. Hiệp ước này được chuẩn nhận vào năm 1998 để thiết lập Toà Án Hình sự Quốc tế Thưòng trực. Hiệp ước cũng du nhập khảo hướng này khi định nghĩa tội diệt chủng, tôi phạm chống nhân loại và hàng loạt các tội phạm khác mà qua đó toà án có quyền tài phán, ngay cả khi các tranh chấp này không có tính cách quốc tế.
Cùng lúc và tương phản với một vài quân đội chính quy, ngày nay, phương cách ứng sử theo luật quốc tế cũng được áp dụng cho những lực lượng không thường trực và phiến loạn tham gia nội chiến, dù nói chung, các lực lượng này không hề được học tập về luật chiến tranh. Thách thức trong thời gian sắp đến là nhu cầu cần phổ biến và áp dụng hữu hiệu luật chiến tranh cho các đối tượng không phải là nhà nước.
Ý nghĩa thứ hai là luật pháp phải thích hợp với sự thay đổi về bản chất của chiến tranh – và đó cũng là chủ đề của tiểu luận này – trở thành vai trò chủ yếu của uy lực pháp quyền trong việc đem lại ổn định và hoà bình dài lâu sau tranh chấp giữa hai quốc gia. Điểm có thể hoàn toàn thuyết phục được và cũng thường xãy ra là chiến tranh cổ điển giữa hai quốc gia độc lập có thể giải quyết và một nền hoà bình lâu dài có thể phát huy mà không cần thay đổi luật lệ quốc nội, cấu trúc hay thể chế của các nước tranh chấp.
Cuộc chiến giữa Iran và Irak vào năm 1980-88, xung đột biên giới giữa Peru và Ecuador, và chiến tranh giữa Ethopia và Eritrea đã minh chứng cho luận điểm này. Không quốc gia nào trong sáu quốc gia lâm chiến này khi kết thúc tranh chấp phải chiụ sự thay đổi về mặt tổ chức trong nước với mức độ trầm trọng. Mặt khác, giải quyết xung đột có vũ trang giữa các phe nhóm trong một quốc gia và ngăn ngừa mọi cạnh tranh đòi hỏi quan tâm đến cấu trúc xã hội và thể chể nhằm đảm bảo cho từng phe lâm chiến là quyền lợi của họ luôn được bảo vệ thông qua những phương tiện bất bạo động. Vấn đề này hiếm khi đạt được, và nếu có thể xãy ra, đó là khi người ta quan tâm đến việc xây dựng một thể chế tôn trọng uy lực pháp quyền.
Như Tổng Thư ký LHQ Boutros Boutroas-Ghali từng xác định khi ông mô tả về việc kiến tạo hoà bình: „Muốn công tác kiến tạo và duy trì hoà bình thành đạt, chúng ta phải kết hợp những nỗ lực toàn diện, để nhận ra và hỗ trợ các cấu trúc để cũng cố hoà bình và gia tăng tin tưởng và phúc lợi cho mọi người. … Có một sự nối kết hiển nhiên giữa uy lực pháp quyền và… thành tựu của một nền hoà bình đích thực và an ninh trong bất cứ một trật tự chính trị mới và ổn định nào.
Chuẩn mực pháp quyền và hỗ trợ quốc tế đang thành hình
Trong những năm gần đây, những chuẩn mực quốc tế được triển khai để định nghĩa uy lực pháp quyền khá chi tiết, cung ứng một lộ trình đa dạng cho những ngưòi dấn thân vào những nỗ lực kiến tạo hoà bình. Trình bày minh bạch những chuẩn mực này bắt nguồn chủ yếu từ kết hợp lại hai trào lưu trong hai lĩnh vực – dân chủ và nhân quyền - mỗi lĩnh vực đều có liên hệ chặt chẽ nhau, nhưng lại khác biệt với uy lực pháp quyền.
Trong những thập niên vừa qua, một trong những trào lưu tư tưởng này đặt trọng tâm vào những hệ thống dân chủ và xem đây là một cách bảo chứng tốt đẹp nhất không những cho tự do mà còn cho hoà bình (Trường phái này có ảnh hưởng sâu đậm, nếu không hẳn là độc tôn, thuộc về chính giới bảo thủ phương Tây, những người đã cổ vũ cho dân chủ trong bối cảnh chiến tranh lạnh). Những công trình nghiên cứu quy mô đã minh chứng một sự thật hiển nhiên là các nước dân chủ ít gây chiến với các nước khác hơn là các nước độc tài toàn trị.
Nhưng cổ vũ dân chủ như là một hệ thống giá trị cho tổ chức xã hội đòi hỏi nhiều công trình nghiên cứu sâu rộng. Bằng cách nào người ta có thể bảo đảm cho một hình thức dân chủ? Trả lời câu hỏi này đòi hỏi thay đổi khái niệm dân chủ từ phạm vi vĩ mô sang việc nghiên cứu các cấu trúc thể chế đặc thù hay những cơ chế chủ yếu cho dân chủ và phân biệt nó với những hệ thống không dân chủ. Kết quả là cần công nhận và khởi xướng những yếu tố cơ bản của uy luật pháp quyền để bảo đảm tối hậu cho dân chủ.
Động lực cho nhân quyền là theo cách phân tích đối nghịch, đi từ đặc thù đến tổng quát. Một phần do những thảm khốc của Đệ Nhị Thế Chiến tác động, luật quốc tế đem lại đảm bảo ngày càng mở rộng về những vấn đề nhân quyền theo một bảng danh mục đúng theo định nghĩa của LHQ và các tổ chức điạ phương khác.
Tuy nhiên, qua thời gian, các phong trào nhân quyền quốc tế (trong chừng mực nào đó đã bị ảnh hưởng theo quan điểm tự do) ngày càng công nhận một sự kiện cơ bản: Trong khi một chiến dịch quốc tế thường có thể cứu được một tù nhân chính trị khỏi bị giam cầm, nhưng phạm nhân này được thay thế nhanh chóng bởi các nạn nhân khác, trừ khi nào hệ thống hay cấu trúc chính quyền cho phép lạm dụng được thay đổi. Những bảo đảm cơ bản về nhân quyền được quy định khác nhau trong luật quốc tế có thể được thực thi một cách hữu hiệu do những quy định hướng dẫn chi tiết về thể chế và thủ tục mà các quyền này phải được áp dụng. Một lần nữa cho thấy kết quả là có sự công nhận về nhu cầu soạn thảo về ý nghĩa của uy lực pháp quyền.
Do đó, càng có nhiều tài liệu về công ước, nghị quyết, tuyên bố và phúc trình của cơ quan LHQ soạn thảo về tiêu chuẩn cho uy lực pháp quyền. Các tổ chức địa phương khác nhau cũng góp phần tương tự vào việc soạn thảo những quy cách hướng dẫn này. Tổ chức An ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, (OSCE, trước đây là CSCE) đã đưa ra định nghĩa chi tiết liên hệ đến yếu tố thể chế và thủ tục của uy lực pháp quyền – một bảng danh mục đầy đủ chi tiết nhất của loại này được chuẩn nhận do một tổ chức quốc tế – được sử dụng như là tiêu chuẩn cho 55 quốc gia hội viên. Hội Đồng Châu Âu đòi hỏi các thành viện minh thị chấp nhận uy lực pháp quyền trong tổ chức và cũng triển khai hàng loạt các chuẩn mực phức tạp tương tự. Cả hai tổ chức của Hoa Kỳ và Hội Đồng Châu Âu triển khai và chấp hành những tiêu chuẩn về uy lực pháp quyền qua những cơ quan tài phán địa phương và toà án về nhân quyền. (Trong trường hợp Hội Đồng Châu Âu có hai cơ chế riêng biệt gần đây đã nhập một). Như đã được khởi thảo trong các nguồn khác nhau, những nghĩa vụ quy định cho uy lực pháp quyền gồm những điểm sau đây:
Trong những năm gần đây, ngoài việc khởi thảo những chuẩn mực cho uy lực pháp quyền, có nhiều chương trình viện trợ được mở rộng nhằm giúp cho việc áp dụng, đặc biệt là tại các nước đang có tranh chấp. Lượng giá, trợ giúp kỹ thuật, huấn luyện, tham khào các chuyên gia trong việc soạn thảo các cải cách lập pháp và lập quy, đặt những phái bộ quan sát và tư vấn, tặng những phương tiện và tài liệu để gia tăng uy lực pháp quyền là những đặc trưng cơ bản trong khung cảnh tái thiết hậu chiến.
Những cung ứng viện trợ thường xuyên gồm nhiều cơ quan khác nhau của LHQ (đặc biệt là Chương trình Phát triển LHQ, Văn Phòng Cao Ủy LHQ về Nhân Quyền), các tổ chức điạ phương, Ngân Hàng Thế Giới, cơ quan tài trợ song phương và các tổ chức phi chính phủ ngoại quốc. Luật sư thuộc các đơn vị quân đội duy trì hoà bình đôi khi đóng vai trò tích cực. Giới hỗ trợ luật pháp trở nên quan trọng tại một số nơi có tranh chấp, họ tổ chức các phiên họp để phối hợp và chia sẻ thông tin, tránh trùng lấp, cung ứng hỗ trợ liên tục vì khả năng tiếp thu có giới hạn. (Họ lập luận là với mức độ hoạt động nâng cao, mức độ tổng hợp các phương tiện khả dụng trong việc tái thiết hậu chiến thường thường ít hơn so với nhu cầu, và các nhà tài trợ thường theo đuổi nhiều chương trình khác nhau.)
Điều cần lưu tâm là những chuẩn mực đề cập ở trên mang lại một lộ trình cho việc phát triển uy lực pháp quyền trong việc tái thiết hậu chiến, nhưng lại ít khi được duy trì để hoàn thiện trong tình trạng vẫn chưa hoàn chỉnh. Tại những nước có nội chiến dai dẳng và đẩm máu, nói chung, hệ thống tư pháp ở trong tinh trạng đổ nát trầm trọng. Ngay cả khi có tòa án khả tín, thì những thể chế và nhân viên của hệ thống bị hủy hoại hoặc tham nhũng thành đặc tính điển hình.
Tuy nhiên, hỗ trợ lớn lao của quốc tế, xây dựng hệ thống tư pháp hữu hiệu, (hoặc trong trường hợp một số quốc gia, xây dựng cơ sơ tư pháp lần đầu tiên) sẽ không đạt được trong một sớm một chiều. Nhu cầu tuyển dụng, huấn luyện điều tra viên, công tố viên, chánh án và nhân viên toà án, chấp nhận cải cách pháp luật và hành chánh, phát triển luật giới độc lập và vững mạnh, khởi dụng những phương tiện và trang bị thiết yếu cho việc điều hành hệ thống, tất cả tạo một tinh thần trọng pháp đòi hỏi nhiều thời gian. Khả năng quốc tế trong việc hỗ trợ nhanh chóng và thích ứng về pháp luật cho những quốc gia này đang phát triển, nhưng còn cần phải tiến xa hơn nữa. Tiến triển về uy lực pháp quyền thời hậu chiến, giống như những tiến trình khác, có thể còn nhiều hỗn độn và chậm chập. Tuy nhiên, trong những trường hợp, kiên quyết đòi hỏi cầu toàn cho một hệ thống trước khi hệ thống được cải thiện có thể gây phản tác dụng.
Ngay cả khi cộng đồng quốc tế can thiệp toàn diện, gần như đãm nhiệm hầu hết các công việc tư pháp địa phương, quốc tế cũng không đủ khả năng thỏa mãn nhu cầu luật lệ. Đó là trường hợp Kosovo thời hậu chiến, khi phái bộ LHQ tham gia vào quyền hành pháp và lập pháp; các chuyên gia ngoại quốc do LHQ mang tới và họ được quyền ủy trị để quản nhiệm hệ thống tư pháp. Ngay trong trường hợp này, thì cách hoạt động của các tòa án do LHQ điều động và những luật lệ do LHQ áp đặt cũng không theo chuẩn mực quốc tế như trong một báo cáo của văn phòng OSCE Kosovo than phiền.
Còn tiếp…
Lời người dịch: Luật pháp có một sức mạnh vô hình, nhưng không do huyền thoại của tôn giáo và cũng không nhờ cuỡng chế kinh tế hay bạo lực quân đội. Công dụng của luật pháp là trừng phạt các vi phạm và đem lại công bình và trật tự cho xã hội. Khi cá nhân có tinh thần tìm hiểu công lý, yêu chuộng hoà bình và đồng thuận cho một căn bản chung sống, thì tất cả tranh chấp xã hội sẽ được giải quyết an hòa bằng phương tiện luật pháp.
Nhưng luật pháp còn là một phương tiện cho các quốc gia lâm chiến vãn hồi hoà bình và tái thiết hậu chiến, đặc biệt nhất là hoà giải quốc gia và hoà hợp dân tộc, một khái niệm quen thuộc với người Việt từ khi có hiệp định Paris.
Thực ra, hoà giải không chỉ là tha thứ của nạn nhân về sai trái của thủ phạm, mà còn là một khuôn khổ luật pháp để xây dựng lại mối quan hệ và niềm tin cho toàn thể xã hội, tạo lập một cộng đồng cho tương lai. Sự đồng tình của cả hai phe thắng và thua trận trong thời hậu chiến sẽ đem lại ý nghiã chung sống về chính trị: điểm chủ yếu cho các vấn đề cá nhân, tập thể, nhà nước, luật pháp và đạo đức sẽ được thảo luận.
Nhưng quan trọng nhất, hoà giải là một đồng thuận giá trị về chính trị. Đầu hàng của cá nhân hay tập thể là một thay đổi thái độ trước phe thắng cuộc và một quyết định hợp lý của lý trí cần được thể chế chính trị bảo vệ, và vai trò luật pháp là điều kiện thể chế tiên quyết. Khuôn khổ cho hoà giải là bình đẳng trước pháp luật, thực thi dân chủ, tôn trọng nhân quyền, dân quyền và tinh thần thượng tôn luật pháp của chế độ.
Dầu bối cảnh tranh chấp khác nhau, các nước Nam Phi, Nam Tư củ, Bắc Ái Nhĩ Lan, Sierra Leone, El Salvador, Guatemala và Rwanda đã tìm ra một căn bản đồng thuận cho tiến trình hoà giải, mà đạo đức là mục tiêu và luật pháp là phương tiện. Đó là hai vấn đề kinh nghiệm cho chúng ta cần được đặt ra khi thảo luận về hoà giải dân tộc. Bản dịch sau đây giới thiệu về vai trò của luật pháp trong tiến trình này.
Nguyên tác của bản dịch là “The Rule of Law in the Post-Conflict Phase – Building a Stable Peace”, Chương 47 của “Turbulent Peace, The Challenges of Managing International Conflict, Chester A. Croker et al (eds.) 2001, U. S. Institute of Peace Press, 2001, 801-820.
Neil J. Kritz là Giám Đốc Chương Trình Rule of Law của U. S. Institute of Peace. Người dịch đặt tựa đề cho bản dịch và loại bỏ tất cả các chú thích để tham khảo về luật quốc tế.
Bài liên quan: “Lý Thuyết Đạo Đức Cho Hoà Giải Chính Trị“, Colleen Murphy, “A Moral Theory of Political Reconcialtion”, Cambridge University Press, 2010.
* * *
Bản chất chiến tranh đã thay đổi từ cuối thế kỷ XX. Điều này đòi hỏi chúng ta cần có một viễn kiến mới về phương pháp để giải quyết xung đột cũng như kiến tạo và duy trì hoà bình. Hiện nay, đa số các cuộc chiến xãy ra trên toàn thế giới, mà thực ra là giữa các nước với nhau nhiều hơn là có tính cách quốc tế. Chiến tranh giữa quân đội của các quốc gia có chủ quyền là ngoại lệ.
Thay vào đó, những xung đột tôn giáo và sắc tộc, các tranh chấp về quyền dân tộc tự quyết, quyền kế thừa và các đấu tranh có vũ trang bạo lực giữa các lực lượng chính trị đối kháng quốc nội đã lên đến 93 % trong tổng số các xung đột có vũ trang, theo như một tài liệu ghi nhận được trong những năm gần đây về tình hình thế giới.
Thống kê cho thấy có những hậu qủa sâu xa tác hại cho tiến trình ngăn ngừa tranh chấp, giải quyết xung đột và kiến tạo hoà bình trong thời kỳ hậu chiến. Tất cả những phương tiện kỹ thuật có thể giải quyết chiến tranh loại cổ điển giữa các nhà lãnh đạo các quốc gia trước đây, nay đã không còn thích hợp làm cho các thoả ước có ý nghĩa hơn để hoà giải các đối nghịch nội bộ và đoàn kết quốc gia. Một trong những yếu tố đóng vai trò quan trọng trong bối cảnh thay đổi của chiến tranh là sự phát triển về uy lực pháp quyền.
Để làm khởi điểm, chúng ta cần nhận ta sự khác biệt giữa uy lực pháp quyền (the rule of law) và đơn thuần cai trị bằng luật (rule by law), đây là điểm chính. Những khái niệm bao quát như dân chủ và uy lực pháp quyền có thể bị lầm lộn. Ngay cả các chế độ độc tài thường dùng luật pháp như một phương tiện trong cơ chế kiểm soát xã hội. Chế độ Đức Quốc Xã che đậy tội ác bằng một bề mặt hợp pháp. Hiến pháp của Liên Xô năm 1936 đọc lên giống những lời kinh cầu nguyện về những quyền hiến định, nhằm phục vụ cho Stalin vì những khe hở luật pháp dễ làm biến dạng luật. Trong những tuần cuối cùng còn nắm quyền, chế độ Ceausescu tại Romania đã dùng luật để giết dân.
Đó là những thí dụ cho thấy cai trị bằng luật trong khi toà án, luật lệ chỉ là huy động gian xảo để phục vụ bạo quyền. Thực ra, uy lực pháp quyền không chỉ đơn thuần cung ứng phương tiện để chính quyền có thể sử dụng và lạm dụng quyền lực. Ngược lại, nguyên tắc này giới hạn quyền của chính quyền, buộc chính quyền phải tuân thủ phương cách ứng sử phù hợp luật pháp đã được quy định và công bố. Trong bối cảnh hậu chiến, nguyên tắc này còn giúp kẻ cựu thù đóng vai trò chủ yếu trong việc tuân phục trật tự mới với tất cả thành tín.
Tuân thủ uy lực pháp quyền không chỉ dừng lại ở chỗ chỉ áp dụng một cách máy móc về những đặc điểm kỹ thuật pháp lý trong trạng thái tĩnh lặng. Nguyên tắc này còn tìm kiếm liên tục những thể chế và tiến trình nhằm tạo ổn định đích thực thông qua công lý. Ngoài mục tiêu hướng về một chính quyền mà khả năng bị hạn chế, uy lực pháp quyền nhằm bảo vệ quyền luật định cho các thành viên trong xã hội. Nguyên tắc này tạo ra luật và thủ tục để cưỡng chế quyền của mọi phe phái, buộc tất cả phải chịu trách nhiệm về hành động của mình và cấm đoán mọi cách thu tóm quyền lực thành độc tài hay chuyên chế. Luật pháp còn cung ứng đủ loại phương tiện nhằm giải quyết ôn hòa các tranh chấp giữa tư nhân, phe nhóm hay chính quyền. Bằng cách này, uy lực pháp quyền kết hợp để đảm bảo một nền hoà bình lâu dài. Trong một phiên họp lịch sử tại Copenhagen năm 1990, 35 quốc gia khi thành lập Cơ Quan An Ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) có xác nhận mối quan hệ này. CSCE tuyên bố rằng mọi xã hội dựa trên uy lực pháp quyền là điều kiện tiên quyết cho một trật tự lâu dài cho hoà bình, an ninh, công bình và hợp tác.
Sự thay đổi các tranh chấp từ dạng quốc tế sang các liên quốc gia đem lại vai trò uy lực pháp quyền với hai cách quan trọng. Thứ nhất, luật quốc tế mở lối và tạo thích nghi cho những tình hình mới thông qua những thay đổi tiệm tiến về luật chiến tranh. Hiện nay, người ta ngày càng đồng thuận nhiều hơn về những tiêu chuẩn pháp luật mà trước đây chỉ quy định chiến tranh giữa các quốc gia, những lạm quyền vào thời chiến cũng như những vi phạm luật quốc tế, ngày nay luật được áp dụng trong phạm vi liên quốc.
Từ nữa thế kỷ nay, thế giới đã có quy định những quy trách cá nhân trong việc vi phạm tội chiến tranh, tội ác chống nhân loại tại Nuremberg. Theo luật quốc tế, những tội phạm này được hiểu chung là chịu trách nhiệm khi đặt trong khung cảnh chiến tranh giữa các quốc gia.
Tháng 11 năm 1994 khi Hội Đồng Bảo An Liên Hiệp Quốc (LHQ) thiết lập Toà Án Hình Sự Quốc Tế để xét xử tội diệt chủng tại Rwanda, thì sự hiểu biết này đã thay đổi. Khi Hội Đồng Bảo An chấp thuận Hiến chương Toà án Rwanda, một mặt là nghiêm cấm mọi đòi hỏi nối kết giữa khởi tố quốc tế, trừng phạt các tội ác chống nhân loại, nhưng mặt khác, tranh chấp về các vi phạm có đặc điểm quốc tế hay phi quốc tế, cũng áp dụng những cấm đoán quốc tế vào trong những tranh chấp thuần túy quốc nội. Hiệp ước này được chuẩn nhận vào năm 1998 để thiết lập Toà Án Hình sự Quốc tế Thưòng trực. Hiệp ước cũng du nhập khảo hướng này khi định nghĩa tội diệt chủng, tôi phạm chống nhân loại và hàng loạt các tội phạm khác mà qua đó toà án có quyền tài phán, ngay cả khi các tranh chấp này không có tính cách quốc tế.
Cùng lúc và tương phản với một vài quân đội chính quy, ngày nay, phương cách ứng sử theo luật quốc tế cũng được áp dụng cho những lực lượng không thường trực và phiến loạn tham gia nội chiến, dù nói chung, các lực lượng này không hề được học tập về luật chiến tranh. Thách thức trong thời gian sắp đến là nhu cầu cần phổ biến và áp dụng hữu hiệu luật chiến tranh cho các đối tượng không phải là nhà nước.
Ý nghĩa thứ hai là luật pháp phải thích hợp với sự thay đổi về bản chất của chiến tranh – và đó cũng là chủ đề của tiểu luận này – trở thành vai trò chủ yếu của uy lực pháp quyền trong việc đem lại ổn định và hoà bình dài lâu sau tranh chấp giữa hai quốc gia. Điểm có thể hoàn toàn thuyết phục được và cũng thường xãy ra là chiến tranh cổ điển giữa hai quốc gia độc lập có thể giải quyết và một nền hoà bình lâu dài có thể phát huy mà không cần thay đổi luật lệ quốc nội, cấu trúc hay thể chế của các nước tranh chấp.
Cuộc chiến giữa Iran và Irak vào năm 1980-88, xung đột biên giới giữa Peru và Ecuador, và chiến tranh giữa Ethopia và Eritrea đã minh chứng cho luận điểm này. Không quốc gia nào trong sáu quốc gia lâm chiến này khi kết thúc tranh chấp phải chiụ sự thay đổi về mặt tổ chức trong nước với mức độ trầm trọng. Mặt khác, giải quyết xung đột có vũ trang giữa các phe nhóm trong một quốc gia và ngăn ngừa mọi cạnh tranh đòi hỏi quan tâm đến cấu trúc xã hội và thể chể nhằm đảm bảo cho từng phe lâm chiến là quyền lợi của họ luôn được bảo vệ thông qua những phương tiện bất bạo động. Vấn đề này hiếm khi đạt được, và nếu có thể xãy ra, đó là khi người ta quan tâm đến việc xây dựng một thể chế tôn trọng uy lực pháp quyền.
Như Tổng Thư ký LHQ Boutros Boutroas-Ghali từng xác định khi ông mô tả về việc kiến tạo hoà bình: „Muốn công tác kiến tạo và duy trì hoà bình thành đạt, chúng ta phải kết hợp những nỗ lực toàn diện, để nhận ra và hỗ trợ các cấu trúc để cũng cố hoà bình và gia tăng tin tưởng và phúc lợi cho mọi người. … Có một sự nối kết hiển nhiên giữa uy lực pháp quyền và… thành tựu của một nền hoà bình đích thực và an ninh trong bất cứ một trật tự chính trị mới và ổn định nào.
Chuẩn mực pháp quyền và hỗ trợ quốc tế đang thành hình
Trong những năm gần đây, những chuẩn mực quốc tế được triển khai để định nghĩa uy lực pháp quyền khá chi tiết, cung ứng một lộ trình đa dạng cho những ngưòi dấn thân vào những nỗ lực kiến tạo hoà bình. Trình bày minh bạch những chuẩn mực này bắt nguồn chủ yếu từ kết hợp lại hai trào lưu trong hai lĩnh vực – dân chủ và nhân quyền - mỗi lĩnh vực đều có liên hệ chặt chẽ nhau, nhưng lại khác biệt với uy lực pháp quyền.
Trong những thập niên vừa qua, một trong những trào lưu tư tưởng này đặt trọng tâm vào những hệ thống dân chủ và xem đây là một cách bảo chứng tốt đẹp nhất không những cho tự do mà còn cho hoà bình (Trường phái này có ảnh hưởng sâu đậm, nếu không hẳn là độc tôn, thuộc về chính giới bảo thủ phương Tây, những người đã cổ vũ cho dân chủ trong bối cảnh chiến tranh lạnh). Những công trình nghiên cứu quy mô đã minh chứng một sự thật hiển nhiên là các nước dân chủ ít gây chiến với các nước khác hơn là các nước độc tài toàn trị.
Nhưng cổ vũ dân chủ như là một hệ thống giá trị cho tổ chức xã hội đòi hỏi nhiều công trình nghiên cứu sâu rộng. Bằng cách nào người ta có thể bảo đảm cho một hình thức dân chủ? Trả lời câu hỏi này đòi hỏi thay đổi khái niệm dân chủ từ phạm vi vĩ mô sang việc nghiên cứu các cấu trúc thể chế đặc thù hay những cơ chế chủ yếu cho dân chủ và phân biệt nó với những hệ thống không dân chủ. Kết quả là cần công nhận và khởi xướng những yếu tố cơ bản của uy luật pháp quyền để bảo đảm tối hậu cho dân chủ.
Động lực cho nhân quyền là theo cách phân tích đối nghịch, đi từ đặc thù đến tổng quát. Một phần do những thảm khốc của Đệ Nhị Thế Chiến tác động, luật quốc tế đem lại đảm bảo ngày càng mở rộng về những vấn đề nhân quyền theo một bảng danh mục đúng theo định nghĩa của LHQ và các tổ chức điạ phương khác.
Tuy nhiên, qua thời gian, các phong trào nhân quyền quốc tế (trong chừng mực nào đó đã bị ảnh hưởng theo quan điểm tự do) ngày càng công nhận một sự kiện cơ bản: Trong khi một chiến dịch quốc tế thường có thể cứu được một tù nhân chính trị khỏi bị giam cầm, nhưng phạm nhân này được thay thế nhanh chóng bởi các nạn nhân khác, trừ khi nào hệ thống hay cấu trúc chính quyền cho phép lạm dụng được thay đổi. Những bảo đảm cơ bản về nhân quyền được quy định khác nhau trong luật quốc tế có thể được thực thi một cách hữu hiệu do những quy định hướng dẫn chi tiết về thể chế và thủ tục mà các quyền này phải được áp dụng. Một lần nữa cho thấy kết quả là có sự công nhận về nhu cầu soạn thảo về ý nghĩa của uy lực pháp quyền.
Do đó, càng có nhiều tài liệu về công ước, nghị quyết, tuyên bố và phúc trình của cơ quan LHQ soạn thảo về tiêu chuẩn cho uy lực pháp quyền. Các tổ chức địa phương khác nhau cũng góp phần tương tự vào việc soạn thảo những quy cách hướng dẫn này. Tổ chức An ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, (OSCE, trước đây là CSCE) đã đưa ra định nghĩa chi tiết liên hệ đến yếu tố thể chế và thủ tục của uy lực pháp quyền – một bảng danh mục đầy đủ chi tiết nhất của loại này được chuẩn nhận do một tổ chức quốc tế – được sử dụng như là tiêu chuẩn cho 55 quốc gia hội viên. Hội Đồng Châu Âu đòi hỏi các thành viện minh thị chấp nhận uy lực pháp quyền trong tổ chức và cũng triển khai hàng loạt các chuẩn mực phức tạp tương tự. Cả hai tổ chức của Hoa Kỳ và Hội Đồng Châu Âu triển khai và chấp hành những tiêu chuẩn về uy lực pháp quyền qua những cơ quan tài phán địa phương và toà án về nhân quyền. (Trong trường hợp Hội Đồng Châu Âu có hai cơ chế riêng biệt gần đây đã nhập một). Như đã được khởi thảo trong các nguồn khác nhau, những nghĩa vụ quy định cho uy lực pháp quyền gồm những điểm sau đây:
* Một chính quyền theo thể chế đại nghị mà cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp do dân cử hay trước đơn vị tranh cử địa phương,Trong khi khởi thảo những nguyên tắc về uy lực pháp quyền, một số các tài liệu này có đề cập và mở rộng các kết ước về nhân quyền theo truyền thống, gồm có tự do lâp hội, tự do tôn giáo, tự do phát biểu, tự do di chuyển và bảo vệ chống tra tấn.
* Nhiệm vụ của chính quyền là thi hành theo hiến pháp và luật pháp quy định,
* Phân biệt rõ rệt giữa nhà nước và các đảng chính trị,
* Trách nhiệm giải trình của quân đội và cảnh sát truớc chính quyền dân sự,
* Cứu xét và chấp nhận lập pháp qua thủ tục công khai,
* Công bố những luật lệ hành chánh để tạo điều kiện giá trị cho luật,
* Những phương tiện bồi thường hữu hiệu đối với những quyết định hành chánh và cung cấp tin tức cho những người bị ảnh hưởng đến các biện pháp này,
* Hệ thống tư pháp độc lập,
* Bảo vệ tính cách độc lập của luật giới,
* Quy định chi tiết những bảo vệ trong phạm vi thủ tục hình sự,
* Bồi thường cho các nạn nhân bị công quyền lạm dụng,
* Bầu cử tự do và công bằng và
* Công nhận quyền luật định được tham gia sinh hoạt chính trị.
Trong những năm gần đây, ngoài việc khởi thảo những chuẩn mực cho uy lực pháp quyền, có nhiều chương trình viện trợ được mở rộng nhằm giúp cho việc áp dụng, đặc biệt là tại các nước đang có tranh chấp. Lượng giá, trợ giúp kỹ thuật, huấn luyện, tham khào các chuyên gia trong việc soạn thảo các cải cách lập pháp và lập quy, đặt những phái bộ quan sát và tư vấn, tặng những phương tiện và tài liệu để gia tăng uy lực pháp quyền là những đặc trưng cơ bản trong khung cảnh tái thiết hậu chiến.
Những cung ứng viện trợ thường xuyên gồm nhiều cơ quan khác nhau của LHQ (đặc biệt là Chương trình Phát triển LHQ, Văn Phòng Cao Ủy LHQ về Nhân Quyền), các tổ chức điạ phương, Ngân Hàng Thế Giới, cơ quan tài trợ song phương và các tổ chức phi chính phủ ngoại quốc. Luật sư thuộc các đơn vị quân đội duy trì hoà bình đôi khi đóng vai trò tích cực. Giới hỗ trợ luật pháp trở nên quan trọng tại một số nơi có tranh chấp, họ tổ chức các phiên họp để phối hợp và chia sẻ thông tin, tránh trùng lấp, cung ứng hỗ trợ liên tục vì khả năng tiếp thu có giới hạn. (Họ lập luận là với mức độ hoạt động nâng cao, mức độ tổng hợp các phương tiện khả dụng trong việc tái thiết hậu chiến thường thường ít hơn so với nhu cầu, và các nhà tài trợ thường theo đuổi nhiều chương trình khác nhau.)
Điều cần lưu tâm là những chuẩn mực đề cập ở trên mang lại một lộ trình cho việc phát triển uy lực pháp quyền trong việc tái thiết hậu chiến, nhưng lại ít khi được duy trì để hoàn thiện trong tình trạng vẫn chưa hoàn chỉnh. Tại những nước có nội chiến dai dẳng và đẩm máu, nói chung, hệ thống tư pháp ở trong tinh trạng đổ nát trầm trọng. Ngay cả khi có tòa án khả tín, thì những thể chế và nhân viên của hệ thống bị hủy hoại hoặc tham nhũng thành đặc tính điển hình.
Tuy nhiên, hỗ trợ lớn lao của quốc tế, xây dựng hệ thống tư pháp hữu hiệu, (hoặc trong trường hợp một số quốc gia, xây dựng cơ sơ tư pháp lần đầu tiên) sẽ không đạt được trong một sớm một chiều. Nhu cầu tuyển dụng, huấn luyện điều tra viên, công tố viên, chánh án và nhân viên toà án, chấp nhận cải cách pháp luật và hành chánh, phát triển luật giới độc lập và vững mạnh, khởi dụng những phương tiện và trang bị thiết yếu cho việc điều hành hệ thống, tất cả tạo một tinh thần trọng pháp đòi hỏi nhiều thời gian. Khả năng quốc tế trong việc hỗ trợ nhanh chóng và thích ứng về pháp luật cho những quốc gia này đang phát triển, nhưng còn cần phải tiến xa hơn nữa. Tiến triển về uy lực pháp quyền thời hậu chiến, giống như những tiến trình khác, có thể còn nhiều hỗn độn và chậm chập. Tuy nhiên, trong những trường hợp, kiên quyết đòi hỏi cầu toàn cho một hệ thống trước khi hệ thống được cải thiện có thể gây phản tác dụng.
Ngay cả khi cộng đồng quốc tế can thiệp toàn diện, gần như đãm nhiệm hầu hết các công việc tư pháp địa phương, quốc tế cũng không đủ khả năng thỏa mãn nhu cầu luật lệ. Đó là trường hợp Kosovo thời hậu chiến, khi phái bộ LHQ tham gia vào quyền hành pháp và lập pháp; các chuyên gia ngoại quốc do LHQ mang tới và họ được quyền ủy trị để quản nhiệm hệ thống tư pháp. Ngay trong trường hợp này, thì cách hoạt động của các tòa án do LHQ điều động và những luật lệ do LHQ áp đặt cũng không theo chuẩn mực quốc tế như trong một báo cáo của văn phòng OSCE Kosovo than phiền.
Còn tiếp…
Không có nhận xét nào: